1. La società a controllo pubblico
Stabilire se una società sia qualificabile come società a controllo pubblico costituisce un passaggio essenziale, poiché da tale qualificazione discende l’applicazione di un regime sensibilmente più stringente rispetto a quello previsto per le società a semplice partecipazione pubblica.
Il d.lgs. 175/2016 (TUSP) prevede infatti, per le società a controllo pubblico, una serie di obblighi ulteriori che incidono sull’organizzazione interna, sulle modalità di gestione e, più in generale, sulle responsabilità degli amministratori e degli enti soci.
Il problema è che, nella prassi, non è sempre immediato stabilire quando una società debba considerarsi effettivamente a controllo pubblico, soprattutto nei casi – tutt’altro che infrequenti – in cui il capitale sociale sia suddiviso tra più pubbliche amministrazioni e nessuna di esse, singolarmente considerata, eserciti un controllo pieno ed esclusivo sulla società.
In queste situazioni, la giurisprudenza non è sempre riuscita a fornire risposte univoche. Tuttavia, sul punto è intervenuto di recente il Consiglio di Stato, che, con la sentenza 20 gennaio 2026, n. 436, ha offerto chiarimenti di particolare rilievo operativo, tornando a distinguere in modo netto tra partecipazione pubblica e controllo pubblico e indicando i criteri da utilizzare per verificare la sussistenza di un controllo congiunto ai sensi del TUSP.
2. Quando una società è a controllo pubblico?
Quando una società è interamente partecipata da una sola pubblica amministrazione, in genere non ci sono molti dubbi: è abbastanza naturale considerarla anche una società a controllo pubblico. Se l’ente pubblico possiede il 100% delle quote, è evidente che ha in mano le decisioni della società e ne orienta la gestione. È la situazione tipica di controllo prevista dall’art. 2359 del codice civile, richiamato dall’art. 2, comma 1, lett. b), del d.lgs. 175/2016.
Le cose restano relativamente semplici anche quando i soci pubblici sono più di uno, ma uno di loro è chiaramente dominante. Se una pubblica amministrazione ha una partecipazione molto più alta delle altre, oppure dispone di diritti particolari previsti dallo statuto o da accordi che le consentono di incidere davvero sulle scelte strategiche, parlare di controllo pubblico non crea particolari problemi.
I dubbi iniziano, invece, quando la società è partecipata da più pubbliche amministrazioni e nessuna di esse, da sola, può dirsi in posizione di controllo. È il caso, piuttosto frequente, in cui il capitale è frammentato tra enti pubblici diversi, ciascuno con una quota significativa ma non sufficiente, individualmente considerata, a guidare la società.
È proprio qui che, nella pratica, ci si ferma a riflettere: il fatto che il capitale sia tutto pubblico è sufficiente per parlare di controllo pubblico? Oppure serve qualcosa di più?
Su questo punto, nel tempo, si sono sviluppati due diversi orientamenti:
- un primo orientamento tende a valorizzare la sommatoria delle partecipazioni pubbliche, considerando l’insieme delle amministrazioni socie quasi come se fosse un unico soggetto pubblico. In questa prospettiva, il controllo pubblico finirebbe per coincidere, di fatto, con la partecipazione pubblica totalitaria o largamente maggioritaria;
- un secondo orientamento, più recente e oggi prevalente, seguito dal Consiglio di Stato, muove invece da una logica diversa: ciò che conta non è tanto chi possiede le quote, ma chi esercita davvero il potere. In questa lettura, il controllo pubblico non può essere dato per scontato sulla base del solo capitale, ma richiede la verifica di un controllo effettivo e concreto, anche quando questo sia esercitato in forma congiunta da più amministrazioni.
3. Il controllo pubblico secondo il Consiglio di Stato: conta il potere, non le quote
Quando una società è partecipata da più pubbliche amministrazioni e nessuna di esse, singolarmente considerata, esercita un controllo, il Consiglio di Stato prende nettamente le distanze dall’idea che il controllo pubblico possa essere ricavato automaticamente dalla sola composizione del capitale sociale. La sentenza n. 436/2026 chiarisce infatti che partecipazione pubblica e controllo pubblico restano concetti distinti, anche quando tutte le quote sono detenute da amministrazioni pubbliche.
Il punto centrale del ragionamento è semplice e molto concreto: non basta sommare le partecipazioni pubbliche per affermare che esista un controllo. Occorre invece verificare se le amministrazioni socie esercitino davvero, in modo coordinato, un potere di influenza sulla società.
Lo dice chiaramente il Collegio quando afferma che:
“Non è sufficiente a tali fini una semplice sommatoria delle partecipazioni di soggetti pubblici tale da esprimere la maggioranza del capitale sociale, potendosi diversamente conformare e modulare gli assetti di potere nell’ambito degli organi societari”; aggiungendo “[…] Deve, infatti, considerarsi come il mero computo numerico delle partecipazioni detenute dagli Enti che si assumono – per questo – controllanti non è, ex se, indice del controllo. Una diversa affermazione rischia di affidare la verifica del controllo al solo riscontro dell’ammontare delle partecipazioni, giungendo ad affermare la sussistenza di un controllo congiunto in ogni caso in cui tale sommatoria consenta, solo astrattamente, di poter conferire al gruppo un’influenza dominante.“
In altre parole, il Consiglio di Stato invita a non fermarsi al dato formale delle quote, ma a guardare come funziona la società nella pratica, soprattutto nei casi in cui la compagine pubblica è plurima.
4. Il controllo pubblico deve essere effettivo e concreto
Secondo la sentenza, il controllo pubblico – in particolare quello congiunto – presuppone l’esercizio di un potere reale, riconducibile all’art. 2, comma 1, lett. b), del d.lgs. 175/2016, che richiama sia l’art. 2359 c.c., sia l’ipotesi del consenso unanime sulle decisioni finanziarie e gestionali strategiche.
Ma, soprattutto, ciò che conta è l’esercizio concreto del potere, non la sua astratta possibilità. Il Consiglio di Stato lo dice in modo molto chiaro:
“Il dato rilevante che emerge dalla pronuncia è, quindi, l’impossibilità di predicare la sussistenza di un controllo in ragione della semplice o mera partecipazione societaria, risultando necessari – in caso di controllo congiunto – atti o assetti che rendano concreto ed effettivo quel potere di controllo che è alla base della definizione di cui all’art. 2, comma 1, lett. m), del D.Lgs. n. 175/2016.”.
Questo passaggio è fondamentale perché sposta l’attenzione su elementi molto pratici: chi decide davvero, come vengono assunte le decisioni strategiche, chi orienta la gestione.
5. Non serve per forza un patto scritto
Un altro aspetto particolarmente rilevante, soprattutto nella prassi delle società partecipate da più enti pubblici, riguarda la forma della concertazione tra soci. Il Consiglio di Stato chiarisce che non è necessario un patto parasociale espresso per dimostrare l’esistenza di un controllo congiunto.
La concertazione può emergere anche da comportamenti concludenti, purché siano stabili e significativi:
“La concertazione non si esprime solo attraverso un patto parasociale espresso, ben potendo risultare da forme tacite o da comportamenti concludenti, desumibili da indizi gravi, precisi e concordanti. La possibilità che il controllo congiunto sia espresso anche da comportamenti concludenti o patti taciti impone di ricorrere non solo alle prove dirette ma anche alle prove indirette e, in particolare, ad indizi che – se gravi, precisi e concordanti – consentono di ritenere provata tale concertazione, senza dover ricorrere ad una presunzione di controllo derivante dalla partecipazione maggioritaria (v. Corte dei Conti, Sezioni riunite, 22 maggio 2019, n. 16), pur dovendosi evidenziare, nel caso di specie, la mancanza di una spiegazione alternativa ragionevole e convincente da parte della Società in ordine alle evidenze indiziarie che si esporrano. Nel caso di specie, occorre considerare come tutte le principali decisioni adottate dalla Società in merito al processo di riposizionamento strategico e con riferimento ai principali atti societari (approvazione bilanci, nomine amministratori) risultano approvate o all’unanimità o con il solo voto contrario della Provincia, che è il soggetto che ha una partecipazione del tutto minoritaria. Si riscontra, quindi, un comportamento comune al gruppo che, per il carattere costante e reiterato, non può ritenersi un mero “allineamento accidentale” ma, piuttosto, l’indice di un’intesa tacita e duratura da parte dei componenti del gruppo. Inoltre, queste decisioni sono assunte da soggetti nel quadro dell’attività di servizio pubblico essenziale svolta dalla Società, in ragione della quale hanno ritenuto di mantenere le partecipazioni per il perseguimento delle stesse finalità, costituite dal rilancio dell’attività fieristica e dal proseguimento della realizzazione del nuovo Centro Congressi. Queste comuni finalità testimoniano – unitamente al dato costituito dal voto congiunto del gruppo controllante – la sussistenza di un’unità di intenti tra i soci (e, soprattutto, del gruppo dominante) su quali indirizzi strategici fornire agli organi societari, come correttamente evidenziato dal M.E.F.“
In concreto, questo significa che il controllo può essere ricostruito guardando a come i soci pubblici votano, come si allineano nel tempo e come incidono sulle scelte strategiche, anche in assenza di accordi formalizzati.
6. Il rischio da evitare: confondere controllo e partecipazione
Il messaggio finale della sentenza è molto chiaro e ha un impatto diretto sull’operatività di enti e società: confondere la partecipazione pubblica con il controllo pubblico, soprattutto nei casi di partecipazione plurima, significa ampliare indebitamente l’ambito applicativo del TUSP.
Come osserva il Consiglio di Stato, una lettura basata solo sulla sommatoria delle quote porterebbe a qualificare come società a controllo pubblico qualsiasi società a capitale interamente pubblico, anche in assenza di un reale potere di indirizzo, finendo per snaturare la ratio della disciplina.
È proprio per evitare questo effetto che la giurisprudenza più recente insiste su un criterio sostanziale: il controllo pubblico esiste solo quando il potere viene effettivamente esercitato, non quando è solo teoricamente possibile.
7. Differenza tra società a controllo pubblico e società a partecipazione pubblica
LLe società a controllo pubblico sono soggette a un regime giuridico più rigoroso, che si traduce in vincoli stringenti sulla governance, sulla gestione economica, sulla trasparenza e sui controlli. In particolare, il Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (TUSP) prevede una disciplina derogatoria rispetto alle norme del Codice civile, che incide su aspetti quali:
- il numero dei componenti del Consiglio di amministrazione, i limiti al trattamento economico degli amministratori e le regole in materia di incompatibilità e inconferibilità degli incarichi (art. 11);
- i principi fondamentali di organizzazione e gestione (art. 6);
- le modalità di costituzione e gestione dei rapporti di lavoro (art. 19, commi 1-4);
- gli obblighi di pubblicità e trasparenza (art. 22).
Le società a partecipazione pubblica prive di controllo, al contrario, godono di maggiore autonomia organizzativa e gestionale, pur dovendo rispettare le norme generali in materia di correttezza, efficienza e trasparenza. Questa differenza di regime rende essenziale, in sede di analisi, accertare con precisione se una partecipazione configuri o meno un controllo pubblico.
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