1. Società a controllo pubblico: quali compensi per gli amministratori?
Nelle società a controllo pubblico e nelle società in house, la determinazione del compenso degli amministratori non è una decisione discrezionale dell’assemblea dei soci. Il legislatore ha infatti previsto regole precise, contenute nel d.lgs. 175/2016 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica) e, in particolare, nell’art. 11, che impongono di ancorare i compensi a criteri di moderazione e di corretto utilizzo delle risorse pubbliche.
Di seguito si analizzano i principali orientamenti formatisi in materia, cui gli enti pubblici soci sono tenuti a conformarsi per evitare criticità in sede di controllo. Sul tema, infatti, la Corte dei conti, nell’esercizio delle proprie funzioni di controllo, svolge periodicamente verifiche sull’attuazione delle previsioni di cui all’art. 11, comma 3, del d.lgs. 175/2016 e, qualora rilevi inadeguata motivazione o il mancato rispetto dei vincoli legislativi, può investire la Procura regionale per gli approfondimenti relativi a possibili ipotesi di responsabilità per danno erariale.
2. Organo amministrativo nelle società pubbliche: amministratore unico o consiglio di amministrazione?
Prima di esaminare i limiti ai compensi, è necessario richiamare la disciplina relativa alla composizione dell’organo amministrativo delle società a controllo pubblico. L’art. 11, comma 2, del d.lgs. 175/2016 (TUSP) stabilisce infatti che, di regola, tali società sono amministrate da un amministratore unico.
Il comma 3 del medesimo art. 11 consente tuttavia all’assemblea di derogare a tale assetto, disponendo, con delibera adeguatamente motivata, l’adozione di un consiglio di amministrazione composto da tre o cinque membri, oppure di uno dei sistemi alternativi di amministrazione. La norma chiarisce che il consiglio di amministrazione rappresenta un’eccezione, ammissibile solo in presenza di specifiche ragioni di adeguatezza organizzativa, da valutare tenendo conto anche delle esigenze di contenimento dei costi.
In particolare, la Corte dei conti ha più volte ricordato che la scelta di optare per un consiglio di amministrazione
“non può essere giustificata solo dalla circostanza che la struttura aziendale da gestire sia complessa. La caratteristica della multiutility è un elemento significativo ma la motivazione richiesta dalla Legge deve essere più robusta ed ancorata a elementi intellegibili tratti dalle concrete condizioni spazio – tempo nelle quali l’impresa si trova ad operare“.
I limiti ai compensi che si analizzeranno di seguito trovano applicazione sia nel caso di amministratore unico sia nel caso di consiglio di amministrazione. In altri termini, la scelta di un organo amministrativo collegiale non comporta alcuna deroga al tetto massimo dei compensi previsto dall’art. 11 del d.lgs. 175/2016, né consente di superare i vincoli di contenimento della spesa imposti dal legislatore, restando fermo l’obbligo di rispettare i limiti complessivi stabiliti dalla normativa vigente.
3. I limiti previsti dall’art. 11, c. 3 del TUSP si applicano anche alle società in house?
Un ulteriore chiarimento preliminare riguarda l’applicabilità dei limiti previsti dall’art. 11 del d.lgs. 175/2016 (TUSP) alle società in house.
Sul punto, l’orientamento ormai maggioritario, condiviso sia dalla giurisprudenza amministrativa sia dalla magistratura contabile, considera l’art. 11 del TUSP certamente applicabile anche alle società in house.
Tale conclusione vale sia nel caso in cui la società in house sia partecipata da un unico ente pubblico, sia nell’ipotesi in cui essa sia partecipata da più enti pubblici.
La giurisprudenza è infatti costante nel qualificare “la Pubblica amministrazione quale ente che esercita il controllo … intesa dal legislatore del TUSP come soggetto unitario, a prescindere dal fatto che, nelle singole fattispecie, il controllo di cui all’art. 2359, comma 1, n. 1), 2) e 3), faccia capo ad una singola Amministrazione o a più Amministrazioni cumulativamente“.
Ne discende che anche nelle società in house i limiti ai compensi degli amministratori previsti dall’art. 11, comma 3, del TUSP trovano integrale applicazione, senza possibilità di deroghe fondate sulla particolare forma organizzativa prescelta.
4. I limiti ai compensi nell’art. 11 del TUSP: il decreto MEF mai emanato e la disciplina vigente
L’art. 11, comma 6, del d.lgs. 175/2016 prevede l’adozione di un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti e, per le società controllate da regioni ed enti locali, previa intesa in Conferenza unificata. Tale decreto avrebbe dovuto individuare indicatori dimensionali quantitativi e qualitativi, suddividendo le società a controllo pubblico in fino a cinque fasce, ciascuna associata a un limite massimo dei compensi degli amministratori, degli organi di controllo, dei dirigenti e dei dipendenti. In ogni caso, il trattamento economico annuo onnicomprensivo non avrebbe potuto superare il tetto massimo di 240.000 euro, tenendo conto anche di eventuali compensi percepiti da altre amministrazioni o società a controllo pubblico.
Tuttavia, nonostante la circolazione di più bozze, il decreto ministeriale previsto dal comma 6 non è mai stato approvato. Per questa ragione continua a trovare applicazione il comma 7 dell’art. 11 del TUSP, il quale recita:
“7. Fino all’emanazione del decreto di cui al comma 6 restano in vigore le disposizioni di cui all’articolo 4, comma 4, secondo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successive modificazioni, e al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 24 dicembre 2013, n. 166.”
A sua volta, l’art. 4, c. 4, del d.l. 95/2012, prevede che:
“A decorrere dal 1º gennaio 2015, il costo annuale sostenuto per i compensi degli amministratori di tali società, ivi compresa la remunerazione di quelli investiti di particolari cariche, non può superare l’80 per cento del costo complessivamente sostenuto nell’anno 2013“
Ne discende che, allo stato attuale, il costo annuale complessivamente sostenuto per i compensi degli amministratori delle società a controllo pubblico, compresa la remunerazione di quelli investiti di particolari cariche, non può superare l’80 per cento del costo complessivamente sostenuto nell’anno 2013. È questo, dunque, il limite concreto che enti soci e società partecipate sono oggi tenuti a rispettare, ed è su tale parametro che si concentra l’attività di verifica della Corte dei conti.
5. Il limite dell’80% del costo 2013: un tetto inderogabile
Come visto, in mancanza del decreto attuativo, i compenso degli amministratori di società a controllo pubblico e società in house non può superare il tetto dell’80% del costo complessivamente sostenuto nell’anno 2013.
Accanto a questo limite percentuale, opera poi un secondo limite assoluto, previsto dall’art. 11, c. 6, del TUSP, rappresentato dal tetto massimo di 240.000 euro annui per il trattamento economico onnicomprensivo, calcolato al lordo dei contributi previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali a carico del beneficiario.
Ne consegue che il compenso legittimamente riconoscibile deve rispettare entrambi i limiti, dovendo collocarsi al di sotto sia dell’80% del costo 2013 sia del tetto massimo assoluto.
La giurisprudenza contabile qualifica tali limiti come vincolanti e inderogabili, con conseguenti profili di responsabilità erariale in caso di superamento anche di uno solo di essi. In particolare, la Corte dei conti ha affermato che:
“il limite di spesa sostenuto per i compensi degli amministratori nell’anno 2013 non può essere superato, ovvero aumentato, [neppure] in considerazione di nuovi o maggiori incarichi posti in capo agli amministratori della società e della complessità delle funzioni svolte, in quanto Ale limite è preordinato a garantire il coordinamento ella finanza pubblica”.
6. Quali componenti concorrono a determinare il compenso massimo degli amministratori
Ai fini del rispetto del tetto massimo dei compensi, occorre considerare le seguenti componenti del trattamento economico annuo onnicomprensivo riconosciuto agli amministratori:
- i compensi, ivi compresa la remunerazione degli amministratori investiti di particolare cariche, al lordo dei contributi previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali a carico del beneficiario;
- gli eventuali emolumenti variabili, quali, a titolo meramente esemplificativo e non esaustivo, i gettoni di presenza ovvero gli emolumenti legati alla performance aziendale, al loro dei contributi previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali a carico del beneficiario;
- gli eventuali rimborsi spese, determinati in misura forfettaria, che assumono – anche in ragione della continuità dell’erogazione – carattere retributivo, al lordo dei contributi previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali a carico del beneficiario;
Non rientrano, invece, nell’ambito di applicazione della soglia massima individuata, i rimborsi spese specificamente documentati, nonché quelli determinati in misura forfettaria ma aventi carattere meramente restitutorio, in relazione all’espletamento di specifici incarichi.
7. Cosa accade se nel 2013 manca un parametro di riferimento?
Un problema ricorrente riguarda l’individuazione del parametro di riferimento per l’applicazione del limite dell’80% quando ricorrere le seguenti due situazioni:
- la società a controllo pubblico non esisteva nel 2013;
- la società esisteva nel 2013, ma in quell’anno non erogava compensi agli amministratori.
Nel primo caso, quando la società è stata costituita successivamente al 2013, la magistratura contabile ha chiarito che l’assenza del dato storico non consente di disapplicare il limite dell’80%, né di ritenere liberamente determinabile il compenso degli amministratori. Anche in questa ipotesi resta fermo l’obbligo di rispettare i vincoli di contenimento della spesa. L’ente socio è quindi tenuto a individuare un parametro di riferimento omogeneo e comparabile, ad esempio facendo riferimento a società analoghe per dimensioni, attività svolta e struttura organizzativa, ovvero ai costi sostenuti nel 2013 dall’ente pubblico per funzioni equivalenti successivamente esternalizzate. In mancanza di un valido parametro di raffronto, la Corte dei conti ha più volte affermato che il limite deve ritenersi pari a zero, con la conseguenza che il riconoscimento di compensi risulta illegittimo.
Nel secondo caso, invece, quando la società esisteva già nel 2013 ma in quell’anno non ha corrisposto alcun emolumento agli amministratori, la magistratura contabile ha ammesso la possibilità di individuare il parametro di riferimento a ritroso, considerando l’onere sostenuto nell’ultimo esercizio precedente in cui risulti presente un esborso a tale titolo. Tale operazione è però consentita solo nel rispetto dell’inderogabile vincolo della “stretta necessarietà”, che deve essere puntualmente motivato dall’ente. In questo modo, recuperando un parametro storicamente determinato e ancorando ad esso il limite imposto, viene salvaguardata l’esigenza perseguita dal legislatore di bloccare il trend di crescita della spesa per i compensi degli amministratori.
8. Inadeguatezza del parametro storico e compenso eccessivamente esiguo
Le regole dettate dall’art. 11 del d.lgs. 175/2016 non mirano a rendere gratuita la carica di amministratore, né a escludere in assoluto il riconoscimento di un compenso. L’obiettivo perseguito dal legislatore è piuttosto quello di contenere la spesa pubblica, evitando incrementi ingiustificati dei costi di funzionamento delle società a controllo pubblico.
Muovendo da questa premessa, la Corte dei conti ha affermato che qualora il parametro preso a riferimento per il calcolo dell’80% risulti inadeguato, come nei casi in cui il costo storico sia pari a zero o di entità talmente esigua da poter essere considerata sostanzialmente inesistente, l’amministrazione è chiamata a determinare i compensi secondo criteri di ragionevolezza, tenendo conto di realtà societarie comparabili per dimensioni e complessità.
In tali ipotesi, il compenso può ritenersi legittimo solo se congruo, proporzionato e coerente con una logica di contenimento della spesa, e purché sorretto da una motivazione puntuale e rafforzata.
9. Conclusioni operative
La Corte dei conti ha più volte evidenziato come la disciplina transitoria fondata sul parametro del costo sostenuto nel 2013 presenti oggi profili di evidente anacronismo, soprattutto se applicata a società profondamente mutate nel tempo o costituite successivamente. Il ritardo nell’adozione del decreto ministeriale previsto dall’art. 11, comma 6, del d.lgs. 175/2016 ha infatti generato significative difficoltà applicative, imponendo agli enti soci e alle società partecipate un costante esercizio di adattamento interpretativo.
Ciò nonostante, la magistratura contabile ha costantemente ribadito che, fino all’emanazione del decreto, la disciplina vigente rimane pienamente vincolante. Ne consegue che le società a controllo pubblico e gli enti soci non possono disapplicare né eludere i limiti previsti dall’art. 11 del TUSP, ma sono tenuti a rispettarli, adottando, ove necessario, soluzioni motivate e coerenti con i principi di contenimento della spesa, ragionevolezza e proporzionalità. In questo quadro, una corretta istruttoria e una motivazione puntuale delle scelte in materia di compensi rappresentano lo strumento essenziale per superare il vaglio dei controlli ed evitare rilievi in sede contabile.
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