1. Appalti di lavori: la qualificazione è obbligatoria per tutte le categorie
Dopo l’abrogazione espressa dell’art. 12 del d.l. 47/2014, convertito in legge n. 80/2014, tutte le categorie di opere scorporabili sono divenute a qualificazione obbligatoria.
Nell’attuale sistema normativo, la qualificazione in una categoria di opere generali (OG) o di opere specializzate (OS) abilita l’operatore economico a partecipare alle procedure di gara e a eseguire i lavori esclusivamente nei limiti della classifica posseduta, eventualmente incrementata di un quinto, senza possibilità di estensione ad altre categorie o classifiche. Ne consegue che ciascuna categoria indicata nella lex specialis assume autonoma rilevanza ai fini della partecipazione e dell’esecuzione del contratto.
Tale assetto è stato recentemente ribadito dal Consiglio di Stato, che, ripercorrendo l’evoluzione normativa in materia di qualificazione negli appalti di lavori, ha chiarito come le modifiche introdotte dal d.lgs. 36/2023 e dal relativo correttivo abbiano definitivamente superato le precedenti logiche di assorbimento delle lavorazioni nella categoria prevalente, imponendo un modello fondato sulla qualificazione puntuale per ciascuna categoria di opere.
2. Il regime previgente: l’assorbimento delle lavorazioni nella categoria prevalente
Nel sistema anteriore all’abrogazione dell’art. 12 del d.l. 47/2014, convertito in legge n. 80/2014, la disciplina della qualificazione negli appalti di lavori era improntata a una logica di prevalenza della categoria principale e di possibile assorbimento delle lavorazioni accessorie.
In particolare, l’art. 12, comma 2, lett. a), del d.l. 47/2014 consentiva all’affidatario, in possesso della qualificazione nella categoria di opere generali ovvero nella categoria di opere specializzate indicata come categoria prevalente, di eseguire direttamente tutte le lavorazioni oggetto dell’appalto, anche se privo delle relative qualificazioni, oppure, in alternativa, di subappaltare tali lavorazioni a imprese in possesso delle necessarie attestazioni.
Tale facoltà trovava tuttavia un limite espresso nel successivo comma 2, lett. b), della medesima disposizione, il quale stabiliva che non potevano essere eseguite direttamente dall’affidatario, se privo delle relative qualificazioni, le lavorazioni di importo superiore al 10% dell’importo complessivo dell’appalto ovvero a euro 150.000,00, riconducibili a determinate categorie di opere generali e a un elenco tassativo di categorie di opere specializzate (OS), puntualmente individuate dal legislatore. Per tali lavorazioni, l’ordinamento vietava l’esecuzione diretta, pur consentendone espressamente l’affidamento in subappalto a operatori qualificati.
Ne derivava un sistema nel quale la soglia quantitativa svolgeva un ruolo decisivo nel delimitare l’ambito dell’esecuzione diretta: al di sotto delle soglie, la carenza di qualificazione poteva essere assorbita dalla categoria prevalente; al di sopra, l’esecuzione diretta era preclusa, ferma restando la possibilità di ricorrere a operatori in possesso delle necessarie qualificazioni.
3. Il regime vigente: il superamento della logica dell’assorbimento
Il sistema delineato dall’art. 12 del d.l. 47/2014 è stato definitivamente superato con l’entrata in vigore del d.lgs. 36/2023e, soprattutto, a seguito dell’intervento correttivo di cui al d.lgs. 209/2024, che ha disposto l’abrogazione espressa della disposizione appena richiamata. Con tale intervento normativo viene meno il fondamento legislativo della logica di assorbimento delle lavorazioni nella categoria prevalente.
Nel quadro attuale, la qualificazione negli appalti di lavori è disciplinata dall’art. 100 del Codice dei contratti pubblici e dall’Allegato II.12, che distinguono le categorie di opere in generali (OG) e specializzate (OS) e attribuiscono a ciascuna di esse autonoma rilevanza ai fini della partecipazione e dell’esecuzione del contratto.
La qualificazione in una determinata categoria abilita l’operatore economico a partecipare alla gara e a eseguire i lavori esclusivamente nei limiti della classifica posseduta, eventualmente incrementata di un quinto, senza possibilità di estensione ad altre categorie o lavorazioni.
Viene così meno ogni distinzione fondata sull’incidenza percentuale delle lavorazioni scorporabili o sul superamento di determinate soglie economiche. Nell’attuale sistema, infatti, tutte le categorie indicate nella lex specialis sono a qualificazione obbligatoria, indipendentemente dal loro valore rispetto all’importo complessivo dell’appalto. La soglia del 10% o dei 150.000 euro, centrale nel regime previgente, perde quindi rilievo ai fini della qualificazione e dell’esecuzione diretta delle opere.
Il nuovo assetto si fonda su un principio chiaro: l’operatore economico può eseguire direttamente solo le lavorazioni per le quali risulta qualificato. In presenza di categorie per le quali tale qualificazione manchi, l’esecuzione diretta non è consentita, dovendo l’impresa fare ricorso agli strumenti previsti dall’ordinamento per colmare il deficit di qualificazione, secondo le modalità e nei limiti stabiliti dal Codice.
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4. Conclusioni
Il superamento del previgente meccanismo di assorbimento delle lavorazioni nella categoria prevalente ha reso oggi indefettibile la corrispondenza tra qualificazione ed esecuzione delle opere, imponendo agli operatori economici una verifica puntuale delle categorie richieste dalla lex specialis.
Tale assetto, tuttavia, non restringe la platea dei potenziali concorrenti, poiché l’ordinamento continua a prevedere strumenti idonei a colmare la carenza di qualificazione. In questo quadro, il subappalto necessario o qualificante e l’avvalimento rappresentano soluzioni alternative attraverso le quali l’impresa priva di una specifica qualificazione può partecipare legittimamente alla gara, facendo affidamento sulle capacità di altri operatori economici.
Il corretto utilizzo di tali istituti, da dichiarare in modo chiaro già in sede di offerta, consente di coniugare l’esigenza di qualificazione con i principi di concorrenza e massima partecipazione alle procedure di affidamento.
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