1. White list e gare pubbliche: basta la domanda di iscrizione?
Nelle procedure di gara che coinvolgono attività esposte a rischio di infiltrazione mafiosa, la presentazione tempestiva della domanda di iscrizione alla white list prefettizia può essere ritenuta sufficiente ai fini della partecipazione, anche quando l’iscrizione formale non sia ancora intervenuta alla data di scadenza del termine per la presentazione delle offerte. In questo ambito, ciò che assume rilievo non è tanto il perfezionamento dell’iscrizione, quanto l’attivazione diligente del procedimento da parte dell’operatore economico.
Lo chiarisce il TAR Puglia Lecce, affermando che, alla luce del d.lgs. 36/2023 e dell’art. 1, commi 52 e seguenti, della l. 190/2012, non può essere esclusa dalla procedura di gara l’impresa che, pur non risultando ancora iscritta nella c.d. white list della Prefettura territorialmente competente alla scadenza del termine di presentazione delle offerte, abbia comunque avviato il relativo procedimento mediante la presentazione della domanda di iscrizione.
Una diversa conclusione finirebbe per far ricadere sull’operatore economico gli effetti di ritardi istruttori non imputabili alla sua sfera di controllo, in contrasto con una lettura sostanziale e coerente della disciplina antimafia.
2. White list: qual è il quadro normativo di riferimento?
L’istituto della white list prefettizia è disciplinato dall’art. 1, c. 52 e seguenti, della legge 190/2012. La norma prevede l’istituzione, presso ciascuna Prefettura, di appositi elenchi di fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa, destinati agli operatori economici che svolgono attività ritenute particolarmente sensibili sotto il profilo del rischio criminale.
È il comma 53 della disposizione a individuare in modo puntuale tali attività, qualificandole come “maggiormente esposte a rischio di infiltrazione mafiosa”. Rientrano in questo elenco, tra le altre, l’estrazione, fornitura e trasporto di terra e materiali inerti, il confezionamento, la fornitura e il trasporto di calcestruzzo e bitume, i noli a caldo e a freddo di macchinari, la fornitura di ferro lavorato, gli autotrasporti per conto di terzi e la guardiania dei cantieri.
A queste si aggiungono i servizi funerari e cimiteriali, le attività di ristorazione, gestione delle mense e catering, nonché i servizi ambientali, comprensivi della raccolta, del trasporto, del trattamento e dello smaltimento dei rifiuti, incluse le attività di risanamento e bonifica.
Si tratta, nel complesso, di un elenco particolarmente ampio, che intercetta numerosi settori frequentemente coinvolti nelle procedure di affidamento pubblico, sia in ambito di appalti sia di concessioni. Proprio per questa ragione, la disciplina della white list assume un ruolo centrale nella fase di ammissione alle gare, imponendo alle stazioni appaltanti e agli operatori economici una particolare attenzione nella verifica della riconducibilità dell’oggetto contrattuale – anche solo parziale o accessoria – a una delle attività indicate dal comma 53.
3. L’iscrizione alla white list è una causa di esclusione?
L’iscrizione alla white list prefettizia è oggi considerata un requisito di ordine generale per la partecipazione alle procedure di gara che abbiano ad oggetto attività rientranti tra quelle individuate dall’art. 1, comma 53, della l. 190/2012.
La sua assenza comporta l’esclusione dell’impresa dalla procedura di gara a meno che l’impresa non dimostri di aver presentato domanda di iscrizione.
A ben vedere, tuttavia, scorrendo l’elencazione delle cause di esclusione contenuta nel d.lgs. 36/2023, e ricordando che, ai sensi dell’art. 10, comma 1, tali cause sono tassative, non si rinviene una previsione che menzioni espressamente la mancata iscrizione alla white list tra i motivi di esclusione.
È proprio questo il passaggio che, nella pratica, ha alimentato dubbi interpretativi.
La giurisprudenza amministrativa ha però chiarito il punto. Secondo il Consiglio di Stato, l’esclusione per mancata iscrizione alla white list è “ben riconducibile fra le cause stabilite dal Codice e, segnatamente, dall’art. 94, comma 2”, che disciplina le cause di esclusione legate al mancato possesso dei requisiti antimafia. Tale disposizione va letta in combinato disposto con l’art. 1, comma 52-bis, della l. 190/2012, che attribuisce all’iscrizione nella white list un valore sostitutivo della documentazione antimafia.
52-bis. L’iscrizione nell’elenco di cui al comma 52 tiene luogo della comunicazione e dell’informazione antimafia liberatoria anche ai fini della stipula, approvazione o autorizzazione di contratti o subcontratti relativi ad attività diverse da quelle per le quali essa è stata disposta.
Ne deriva che la white list non introduce una causa di esclusione ulteriore o atipica, ma si inserisce pienamente nel sistema delle cause di esclusione di ordine generale previsto dal Codice dei contratti pubblici. Quando l’oggetto dell’affidamento rientra tra le attività di cui all’art. 1, comma 53, della l. 190/2012, la mancanza dell’iscrizione – o del titolo che la sostituisce secondo la disciplina di gara – equivale alla mancanza del requisito antimafia, con conseguente esclusione dell’operatore economico dalla procedura.
4. L’obbligo di white list vale anche se l’attività è solo accessoria?
Un chiarimento importante riguarda l’ambito di applicazione dell’obbligo di iscrizione alla white list. Tale obbligo non dipende dal peso che l’attività “sensibile” assume nell’economia complessiva dell’appalto, ma esclusivamente dalla sua riconducibilità oggettiva a una delle attività elencate dall’art. 1, comma 53, della l. 190/2012.
In altri termini, l’iscrizione alla white list (o la presentazione della domanda di iscrizione) è richiesta sia quando l’attività maggiormente esposta al rischio di infiltrazione mafiosa costituisce l’oggetto principale dell’affidamento, sia quando essa assume carattere residuale, accessorio o strumentale rispetto alla prestazione principale. Ciò che rileva non è la prevalenza economica o funzionale dell’attività, ma il fatto che essa rientri tra quelle tipizzate dal legislatore come “a rischio”.
Ne consegue che, qualora una procedura di gara abbia ad oggetto un appalto o una concessione che comprende anche solo in parte attività riconducibili a quelle indicate dal comma 53 – ad esempio servizi di ristorazione, trasporto, gestione rifiuti o guardiania – l’operatore economico è comunque tenuto a essere iscritto nella white list, ovvero ad averne avviato il procedimento secondo quanto previsto dagli atti di gara. In mancanza, trova applicazione il regime delle cause di esclusione di ordine generale, nei termini già esaminati nei paragrafi precedenti.
5. La domanda di iscrizione è equipollente all’iscrizione nella white list
Un ulteriore profilo chiarito dalla giurisprudenza riguarda il valore della domanda di iscrizione alla white list presentata dall’operatore economico. In più occasioni è stato infatti affermato che la domanda di iscrizione deve essere considerata equipollente all’iscrizione, almeno nella fase di partecipazione alla gara, proprio per evitare che l’operatore subisca conseguenze pregiudizievoli per ritardi non imputabili alla propria condotta.
Questo principio trova fondamento non solo nella giurisprudenza, ma anche nella prassi amministrativa. In particolare, la circolare del Ministero dell’Interno prot. n. 25954 del 23 marzo 2016, adottata nelle more della completa attivazione della Banca Dati Nazionale Unica Antimafia, ha chiarito che negli elenchi prefettizi deve essere dato conto anche delle istanze di iscrizione presentate, mediante l’indicazione della relativa data.
La circolare evidenzia espressamente la ratio di tale previsione, affermando che:
“La domanda di iscrizione è da considerarsi equipollente alla iscrizione nella white list, tant’è che (…) è previsto un apposito spazio ove è indicata la data di presentazione dell’istanza di iscrizione, al fine di scongiurare conseguenze pregiudizievoli in capo alle imprese a causa dei ritardi degli uffici territoriali del governo.”
Il senso della disciplina è chiaro: l’operatore economico che abbia tempestivamente presentato la domanda di iscrizione non può essere penalizzato per il solo fatto che il procedimento prefettizio non si sia ancora concluso. La white list, infatti, non è concepita come uno strumento sanzionatorio, ma come un meccanismo di prevenzione, che deve funzionare in modo coerente con i tempi fisiologici dell’azione amministrativa.
6. L’obbligo di comunicare le variazioni e il rischio di cancellazione dalla white list
L’iscrizione alla white list non esaurisce gli obblighi dell’operatore economico. La disciplina dettata dall’art. 1, comma 55, della l. 190/2012 impone infatti un dovere di aggiornamento costante delle informazioni rilevanti ai fini antimafia.
La norma stabilisce che l’impresa iscritta nella white list deve comunicare alla Prefettura competente qualsiasi modifica dell’assetto proprietario o dei propri organi sociali entro trenta giorni dalla data della variazione. Per le società di capitali quotate in mercati regolamentati, l’obbligo informativo è assolto secondo le modalità previste dal d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico della finanza).
Si tratta di un obbligo tutt’altro che formale. La white list presuppone, infatti, una valutazione di affidabilità dell’impresa che non riguarda solo l’attività svolta, ma anche la struttura proprietaria e il governo societario. Ogni variazione su questi profili può incidere sulla permanenza dei requisiti che hanno consentito l’iscrizione e deve quindi essere tempestivamente portata a conoscenza dell’autorità prefettizia.
Il legislatore collega a tale obbligo una conseguenza particolarmente incisiva: la mancata comunicazione delle variazioni comporta la cancellazione dell’impresa dalla white list. La perdita dell’iscrizione non ha effetti meramente interni, ma si riflette immediatamente sulla possibilità di partecipare a gare pubbliche che abbiano ad oggetto attività rientranti tra quelle di cui al comma 53.
7. Conclusioni
Dall’analisi della normativa e della giurisprudenza emerge un quadro ormai sufficientemente chiaro. L’iscrizione alla white list prefettizia non è un adempimento formale accessorio, ma un requisito di ordine generale che incide direttamente sulla possibilità dell’operatore economico di partecipare alle procedure di gara aventi ad oggetto attività considerate maggiormente esposte al rischio di infiltrazione mafiosa.
Quando l’oggetto dell’affidamento – anche solo in parte o in via accessoria – rientra tra le attività elencate dall’art. 1, comma 53, della l. 190/2012, l’operatore è tenuto a essere iscritto nella white list, ovvero ad aver tempestivamente presentato la domanda di iscrizione. In mancanza, trova applicazione il regime delle cause di esclusione di cui all’art. 94 del d.lgs. 36/2023, in piena coerenza con il principio di tassatività sancito dall’art. 10 del Codice.
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