1. Premessa
Negli ultimi anni, e soprattutto dopo l’entrata in vigore del d.lgs. 24/2023, le segnalazioni di whistleblowing sono aumentate in modo significativo. Non si tratta più di un istituto sconosciuto, ma di uno strumento che viene sempre più utilizzato all’interno di enti pubblici e società private.
Anche nella pratica, ci è capitato di aiutare ed assistere RPCT di società pubbliche nella gestione di segnalazioni whistleblowing, spesso delicate e non semplici da inquadrare. Il problema, infatti, non è solo ricevere la segnalazione, ma capire come trattarla correttamente, evitando errori che possano esporre l’RPCT a contestazioni o responsabilità.
Per questo motivo abbiamo ritenuto utile riepilogare i vari aspetti della disciplina: chi è obbligato ad attivare il sistema, chi può segnalare, cosa può essere oggetto di denuncia e quali sono le tutele previste dalla legge.
In sintesi
- Il whistleblowing è lo strumento che consente a chi opera in un ente pubblico o privato di segnalare violazioni o irregolarità di cui sia venuto a conoscenza in ambito lavorativo, beneficiando di specifiche tutele previste dal d.lgs. 24/2023.
- Chi può segnalare: dipendenti (a tempo determinato o indeterminato), lavoratori autonomi, consulenti, volontari, tirocinanti, azionisti e soggetti con funzioni di controllo — anche nella fase precontrattuale o dopo la cessazione del rapporto.
- Cosa si può segnalare: violazioni di norme UE e nazionali, irregolarità o condotte pregiudizievoli acquisite nell’ambito lavorativo.
- Le tutele: riservatezza dell’identità, divieto di ritorsioni e limitazione della responsabilità per il segnalante.
2. Che cos’è il whistleblowing?
Il whistleblowing è il sistema che consente a chi lavora all’interno di un ente pubblico o di un’azienda privata di segnalare violazioni, irregolarità o situazioni pregiudizievoli di cui sia venuto a conoscenza in ambito lavorativo, beneficiando di specifiche tutele.
La disciplina è oggi contenuta nel d.lgs. 24/2023, che ha recepito la direttiva europea 2019/1937. A supporto dell’applicazione della normativa, ANAC ha adottato le Linee guida con delibera n. 311 del 12 luglio 2023, successivamente aggiornate nel novembre 2025, fornendo indicazioni pratiche sulle modalità di gestione delle segnalazioni.
L’obiettivo della disciplina sul whistleblowing è quello di tutelare l’interesse pubblico e l’integrità dell’amministrazione o dell’impresa, incentivando l’emersione di illeciti prima che producano effetti più gravi sotto il profilo economico, reputazionale o penale.
3. Quali enti sono obbligati ad attivare il whistleblowing?
Il d.lgs. 24/2023 individua esattamente i soggetti tenuti ad applicare la normativa whistleblowing. A differenza della disciplina precedente, l’obbligo non riguarda più solo i soggetti del “settore pubblico” ma si estende anche ai soggetti del “settore privato”.
Nel settore pubblico, sono obbligati a rispettare la disciplina dettata dal d.lgs. 24/2023 i seguenti soggetti:
- le pubbliche amministrazioni ex art. 1, c. 2, d.lgs. 165/2001;
- le autorità amministrative indipendenti;
- gli enti pubblici economici
- le società in controllo pubblico;
- le società in house;
- gli altri enti di diritto privato in controllo pubblico;
- gli organismi di diritto pubblico;
- i concessionari di pubblico servizio.
Nel settore privato, la normativa whisteblowing si applica:
- i soggetti che nell’ultimo anno hanno impiegato in media almeno 50 lavoratori subordinati;
- i soggetti che operano in determinati settori sensibili (servizi finanziari, antiriciclaggio, sicurezza dei trasporti, ambiente ecc.)
- i soggetti che adottano modelli 231/2001 e superano la soglia dei 50 dipendenti;
- i soggetti che, pur non superando la soglia dei 50 dipendenti, adottano modelli 231/2001
4. Chi può fare una segnalazione di whistleblowing?
La legge individua in modo espresso chi può effettuare una segnalazione di whistleblowing e, quindi, beneficiare delle tutele previste dal d.lgs. 24/2023.
La platea è più piuttosto ampia. Non si tratta solo di dipendenti, ma di tutti coloro che, a vario titolo, operano o hanno operato in un contesto lavorativo pubblico o privato e che, proprio in ragione di tale rapporto, sono venuti a conoscenza di una violazione.
Nel settore pubblico e privato possono presentare segnalazioni di whistleblowing:
- lavoratori subordinati, a tempo determinato o indeterminato;
- coloro che hanno partecipate a procedure concorsuali o di selezione pubblica;
- lavoratori autonomi
- consulenti e liberi professionisti
- le persone che hanno partecipate a gare pubbliche;
- volontari e tirocinanti
- azionisti (persone fisiche)
- soggetti con funzioni di amministrazione, direzione, controllo o vigilanza (anche di fatto)
Tali soggetti possono presentare segnalazioni non solo durante il rapporto di lavoro, ma anche nella fase precontrattuale oppure dopo la cessazione del rapporto.
Ciò che rileva, infatti, non è il momento in cui viene effettuata la segnalazione, bensì il fatto che le informazioni sulle violazioni siano state acquisite nell’ambito di un contesto lavorativo, ossia in ragione del rapporto – attuale, futuro o passato – con l’ente o con la società.
5. Quali sono i contenuti minimi di una segnalazione di whistleblowing
Affinché una comunicazione possa essere qualificata come segnalazione di whistleblowing ai sensi del d.lgs. 24/2023, è necessario il segnalante specifichi nella segnalazione una serie di informazioni.
In particolare, il segnalante deve chiarire:
- quando è venuto a conoscenza della violazione;
- quale rapporto lo legava – o lo lega – all’ente pubblico o alla società privata in quel momento
- in quale contesto lavorativo siano stati acquisiti i fatti segnalati.
Accanto a tali informazioni preliminari, la segnalazione deve essere il più possibile circostanziata. Non è sufficiente un’affermazione generica o un sospetto privo di elementi concreti.
È opportuno indicare:
- le circostanze di tempo e di luogo in cui si sono verificati i fatti;
- una descrizione chiara e dettagliata della condotta segnalata;
- i soggetti coinvolti o comunque a conoscenza della vicenda;
- eventuali documenti o elementi utili a supporto della ricostruzione.
Le Linee guida ANAC precisano inoltre che non possono essere oggetto di segnalazione: le contestazioni, rivendicazioni o richieste legate esclusivamente ad un interesse personale del segnalante; le notizie manifestamente infondate; le informazioni già totalmente di dominio pubblico; le informazioni acquisite esclusivamente sulla base di indiscrezioni o “voci di corridoio”.
Se la segnalazione risulta generica o incompleta, il soggetto incaricato della gestione può richiedere integrazioni attraverso il canale dedicato o mediante incontro diretto, ove previsto.
6. Quali sono le tutele previste per il segnalante?
Il d.lgs. 24/2023 riconosce al segnalante tre principali forme di protezione:
- riservatezza dell’identità;
- divieto di ritorsioni;
- limitazione della responsabilità.
La prima tutela riguarda la riservatezza. Chi gestisce la segnalazione non può rivelare l’identità del segnalante né informazioni dalle quali essa possa emergere, anche indirettamente. La protezione non si limita al nominativo, ma si estende a qualsiasi elemento che consenta di risalire alla persona che ha effettuato la segnalazione. L’identità può essere comunicata solo con il consenso espresso dell’interessato o nei casi espressamente previsti dalla legge.
La seconda tutela è rappresentata dal divieto di ritorsioni. È vietata qualsiasi misura sfavorevole adottata in conseguenza della segnalazione, come il licenziamento, il demansionamento, il trasferimento ingiustificato, l’esclusione da percorsi di carriera o altre forme di discriminazione. Se il segnalante subisce un provvedimento negativo dopo aver effettuato la segnalazione, spetta all’ente o alla società dimostrare che tale misura non è collegata alla stessa.
La terza tutela riguarda la limitazione della responsabilità. In presenza di determinate condizioni, il segnalante non risponde per la divulgazione di informazioni necessarie alla segnalazione, anche se coperte da obblighi di riservatezza, purché l’atto sia compiuto nei limiti previsti dalla legge e sia funzionale alla denuncia della violazione.
7. Chi gestisce le segnalazioni di whistleblowing e con quali poteri?
Nel settore pubblico, la gestione è affidata al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT), ove l’ente sia tenuto a nominarlo. La scelta non è casuale: il RPCT è il soggetto istituzionalmente preposto ai presìdi anticorruzione e rappresenta, quindi, la figura più coerente con la finalità della disciplina.
Nel settore privato, invece, la normativa lascia maggiore autonomia organizzativa. L’ente può individuare un ufficio interno dedicato, l’Organismo di Vigilanza ex d.lgs. 231/2001, oppure un soggetto esterno indipendente. Ciò che rileva non è tanto la denominazione della funzione, quanto il rispetto di alcuni requisiti sostanziali.
Si ricorda che il soggetto preposto alla gestione della segnalazione non è tenuto ad accertare le responsabilità individuali qualunque natura esse abbiano, né svolgere controlli di legittimità o di merito su atti e provvedimenti adottati dall’ente/amministrazione oggetto della segnalazione. Esso verifica la plausibilità della segnalazione e, se emergono elementi rilevanti, attiva chi ha il potere di accertare responsabilità: ufficio disciplinare, organo di controllo, autorità giudiziaria o contabile.
8. Cosa fare se si riceve una segnalazione di whistleblowing?
Quando viene ricevuta una segnalazione di whistleblowing, l’RPCT – nel settore pubblico – o il soggetto individuato dall’ente – nel settore privato – deve attivare immediatamente la procedura prevista dalla legge.
In primo luogo, è necessario rilasciare un avviso di ricevimento al segnalante entro sette giorni dalla data di ricezione della segnalazione. Questo passaggio è fondamentale per consentire al segnalante di avere certezza sul corretto ricevimento della segnalazione.
Successivamente, il gestore della segnalazione deve verificare la fondatezza dei fatti segnalati, adottando ogni iniziativa ritenuta opportuna. A tal proposito, può:
- richiedere chiarimenti o integrazioni al segnalante, qualora la segnalazione non sia sufficientemente circostanziata o necessiti di ulteriori elementi per una corretta valutazione.
- ove necessario, acquisire atti e documenti da altri uffici dell’amministrazione, avvalersi dell’oro supporto, coinvolgere terze persone tramite audizioni e altre richiesta, avendo sempre cura che non sia compromessa la tutela della riservatezza del segnalante e del segnalate e delle altre persone menzionate.
Infine, entro tre mesi dalla data dell’avviso di ricevimento, deve essere fornito riscontro al segnalante, comunicando l’esito dell’istruttoria o, quantomeno, lo stato di avanzamento dell’istruttoria.
9. Come si conclude una segnalazione di whistleblowing?
All’esito dell’attività istruttoria, l’RPCT – nel settore pubblico – o il soggetto individuato dall’ente – nel settore privato – deve pronunciarsi sulla segnalazione di whistleblowing ricevuta.
La procedura può concludersi con una decisione di archiviazione oppure con una valutazione di presunta fondatezza della segnalazione.
Si avrà archiviazione quando, a seguito delle verifiche svolte, emergano elementi di manifesta infondatezza, genericità o estraneità dei fatti rispetto all’ambito applicativo della disciplina. L’archiviazione deve essere motivata e adeguatamente documentata, così da rendere tracciabile il percorso logico seguito.
Si parlerà invece di presunta fondatezza quando, pur non spettando al gestore accertare responsabilità individuali, emergano elementi sufficienti a ritenere plausibile la violazione segnalata. In tal caso, il soggetto preposto non deve sostituirsi agli organi competenti, ma deve trasmettere tempestivamente gli atti agli uffici interni o alle autorità esterne competenti, ciascuno secondo le proprie attribuzioni.
10. Le segnalazioni anonime rientrano nel whistleblowing?
Le segnalazioni dalle quali non è possibile ricavare l’identità del segnalante sono considerate anonime.
Secondo quanto precisato da ANAC nelle Linee guida, le segnalazioni anonime, se adeguatamente circostanziate, sono equiparate a segnalazioni ordinarie e devono essere trattate come tali. Ciò significa che l’ente è tenuto a registrarle, conservarle e valutarle secondo le regole interne, ma non si applicano automaticamente le tutele previste dal d.lgs. 24/2023, proprio perché manca l’identificazione del segnalante e, quindi, la possibilità di verificare il requisito del contesto lavorativo.
Diversa è l’ipotesi in cui il soggetto che ha effettuato la segnalazione inizialmente in forma anonima si identifichi successivamente. In tal caso, se ricorrono i presupposti previsti dalla legge – e in particolare se le informazioni sono state acquisite in un contesto lavorativo – la segnalazione potrà essere ricondotta nell’ambito della disciplina whistleblowing, con conseguente applicazione delle tutele contro le ritorsioni e delle garanzie di riservatezza.
Per questo motivo è importante che anche le segnalazioni anonime siano correttamente registrate e conservate: potrebbero, in un momento successivo, assumere rilevanza ai fini della tutela del segnalante.
11. Conclusioni
Quando siamo coinvolti nella gestione di segnalazioni di whistleblowing, ci teniamo sempre a ricordare qual è il ruolo del RPCT o, più in generale, del soggetto incaricato della gestione.
Chi riceve la segnalazione non è chiamato a “giudicare” i fatti né ad anticipare valutazioni di merito. Il suo compito è un altro: verificare che la segnalazione rientri nella disciplina, istruirla con metodo, raccogliere gli elementi necessari e rimettere gli esiti agli organi competenti, che saranno poi chiamati ad assumere eventuali decisioni disciplinari o organizzative.
La fase istruttoria deve essere condotta con equilibrio e rigore, evitando prese di posizione personali o considerazioni che possano compromettere l’imparzialità del procedimento. Il gestore non è un giudice, ma un garante del corretto funzionamento del sistema.
In tutto questo processo, la tutela dell’identità del segnalante è un punto fermo. L’identità non può essere rivelata, né direttamente né indirettamente, salvo nei casi espressamente previsti dalla legge e con le garanzie da essa stabilite.
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